《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)的颁布实施，粮食行政管理进入了依法管粮的新阶段，开始实现从系统性管理到行业性管理、从经营性管理到行政性管理、从一般性行政管理到行政监督执法的三大根本性转变。在这一转变过程中,粮食行政管理部门如何履行赋予粮食行政管理部门一项法定的职能，依法对全社会粮食经营主体进行监管，做到执法既不缺位也不越位，确保粮食市场有序流通，是我市粮食行政管理部门目前面临的重大课题。
     一、粮食监督检查工作中存在的突出问题和原因 
    我市粮食流通行业的现状，全市共有185家从事粮食经营活动，其中国有收储公司1家，民营股份粮食企业、粮站15家，私营粮店170家。经我们调查确定，2007年底有22家作为粮食行政管理的行政许可主要对象，除1家国有粮食收储公司外，仅有12家粮食加工企业获得收购加工自用粮食资格。据不完全统计，全市目前无证长期或季节性从事粮食收购的私营企业或个体工商户达30多家，其中：粮食加工、批发、零售工商户超范围收购粮食占8％；农村各种运输、养殖、种植等专业大户收购粮食的占5％；粮食酿造企业(酒、醋厂)就地设点收购粮食占5％。导致国有粮食购销企业主渠道收购粮食数量连年下滑，2008年全市国有粮食购销企业仅收购粮食7000万公斤，比2007年减少3000万公斤，创历史新低。通过专题调研我们也发现，我市粮食监督检查工作虽然取得了一定成绩，收到了较好效果，但依然存在不少困难和问题，有些问题还比较突出和尖锐，影响了粮食监督检查工作的深入开展，也影响到粮食行政管理部门监管职能的有效发挥。归纳起来，主要表现在以下两个方面：
    (一)法规制度不够健全和完善 
     1、有些规定存在疏漏。比如，在粮食收购活动中，委托收购是一种非常普遍的现象，收购是粮食流通领域的头一个环节，没有收购这个基础，则销(批发)、调、存、加等粮食流通的后续业务环节就无以开展。当前我市粮食收购环节的主体己呈多元化发展之势，就现今的情况看，我市粮食收购环节的主体可分为以下几类：一是本市的国有粮食收购公司、储备库；其次是代理私营的粮食购销股份公司、粮站；三是广泛分布在各乡(镇)、村、自然村的粮食经纪人，即以往我们称谓的粮商米贩。他们当中既有常年从事粮食购销贸易的，也有依据市场供求和行情，季节性地参与粮食购销活动的。应该讲上述第一、二类的粮食收购环节的对象相对易于监管。因为国有粮食购销企业，储备库、代理私营粮食购销公司均在工商部门注册登记，其资金、仓库等“硬件”均基本符合《粮食流通管理条例》的门槛要求，建帐、依法纳税等一般也都较为规范。而最难监控的是第三类。由于分布在各乡(镇)、村的粮食经纪人，他们绝大多数都是土生土长的本地人，人地两熟，可谓“四无”(无工商执照、无注册资金、无经营场地、无依法纳税良好记录)经纪人，只要有三、五个人联手，一部拖拉机加部分资金，就能够走村串户，灵活机动地开展粮食购销业务。故尔对其经营行为进行监管的难度也就相当之大。根据调查，农村粮食经纪人已是当前农村粮食收购的主力军。石门镇粮站近几年来的粮食收购量50％左右是由委托粮食经纪人收购。从正面讲，农村粮食经纪人的购销活动有利于搞活粮食流通，在解决农民“卖粮难”，促进农民增收等方面，确实做了些有益的工作。但反过来讲，由于他们天生存在的不足，导致了他们购销行为唯利是图，不具承担社会责任的能力。在粮食供求失衡时，为了抢粮源，他们往往会盲目抬价收购，扰乱粮食收购市场秩序；在粮源供大于求时，又往往杀价收购，坑害农民，无利可图时，甚至暂时退出农村粮食收购市场，使得粮食流通环节出现人为梗阻。在很大程度上而言，粮食收购环节无序混乱的根源，大部分即出自农村粮食经纪人。但是，对于委托收购应当具备哪些条件，应当履行哪些手续，对于委托收购中的不规范行为如何进行处理，《条例》和相关规定都没有涉及，而监督管理的缺位容易引起收购市场的混乱。又如，《粮食流通监督检查暂行办法》中规定“粮食收购者有涂改、倒卖、出租、出借《粮食收购许可证》行为的，粮食行政管理部门应当依法给予行政处罚”，但没有明确具体的处罚标准。再如，粮食监督检查的相关法律文书还有不齐备的现象，办理粮食收购许可时缺少《变更法人登记表》、粮食行政执法时缺少《暂扣通知书》、跨区域收购粮食时缺少《备案通知书》，等等。 
     2、有些规定不尽合理。比如，《条例》明确粮食行政管理部门有粮食收购资格的许可权和对无证收购粮食的查处权，但处罚权却在工商部门，这是典型的行政许可、行政查处和行政处罚相脱节的现象，而权责不一致对粮食收购市场的有效监管极为不利，因为粮食部门有对无证收购粮食的查处权，但监管力度明显不够；工商部门有对无证收购粮食的处罚权，但因其管理面广、工作量大，难免力不能及。又如，《粮食收购资格审核管理暂行办法》规定“年收购量低于50吨的个体工商户从事粮食收购活动，无须申请粮食收购资格”，此项规定除年经营量难以核实认定、操作性较差之外，同时给无证收购行为提供了借口，导致有漏洞可钻。又如，对《条例》中有关最高库存量和最低库存量的规定，有相当多的粮食经营者认为其未能充分考虑到经营者的自主权和经营风险，因此存在抵触情绪，执行起来比较困难。
    3、有些规定不够明确。比如，《条例》规定“跨省收购粮食，应当向收购地和粮食收购者所在地的县级人民政府粮食行政管理部门定期报告粮食收购数量等有关情况”，这实际上确立了跨地区收购粮食的登记备案制度，但是对于跨地区收购粮食需要办理哪些手续、哪些事项需要备案、如何登记备案、如不按规定备案作何处理等等，又无明确规定。又如，《粮食收购资格审核发管理暂行办法》对于粮食收购许可证的时效性问题及是否进行定期审验，有关规定并不明确，致使粮食行政管理部门对于粮食收购者的资质变化情况难以掌握。再如，《粮食流通监督检查暂行办法》要求对粮食经营者是否执行国家有关粮食仓储和运输的技术标准和规范进行监督检查，但规定比较笼统，不够具体。
   4、有些规定难以操作。比如，《条例》规定粮食行政管理部门对违规的粮食经营者可给予责令改正、警告、罚款、暂停或取消粮食收购资格等行政处罚，但在实际工作中，具有较大的自由裁量权，特别是罚款的金额幅度较大，处罚的“尺度”难以把握。又如，《粮食流通监督检查暂行办法》规定要对粮食经营者是否建立了经营台账、是否执行了国家粮食流通统计制度进行检查，但由于统计调查对象的数量大、类型多、范围广、情况复杂，调查取证比较困难。再如；目前承担粮食质检任务的机构必须具备较高的资质条件，必须取得相应质监部门的授权，因此区县粮油质检部门普遍达不到要求，而粮食质量监管工作又大量发生在区县，致使有关样品需要送检，无形中影响了工作的时效性，增加了难度。
     (二)工作推进面临实际困难  
       1、外部环境不够好。我市对《条例》及相关法律法规的宣传还缺乏力度、广度和深度，全社会对依法管粮的重要性、必要性和紧迫性还缺乏强烈的认同感，特别是粮食经营者知法、懂法、守法经营的意识还需进一步加强，经营行为还需进一步规范。比如粮食收购市场中存在大量无证收购行为，收购者采用游击战术，以季节性收购、代农加工、帮亲戚运粮等各种理由应付粮食监督检查；在粮食仓储和运输环节不按有关规定和标准办理；不执行粮食质量标准和销售出库检验制度；不愿意承担保持必要粮食库存量等社会责任；台账不规范，报表不及时，数据不真实，欺报、瞒报、拒报；对监督检查工作不理解不配合，给粮食监督检查带来较大困难。 
    2、部门协调有难度。《条例》规定粮食、工商、质监、卫生、价格、财政等部门在各自范围内负责与粮食监督检查有关的工作，需要建立协调机制，加强工作配合和信息交流，但在实际工作中，却存在着认识不一、职能交叉、管理多头、各自为政、相互推诿，协调配合并不默契，甚至出现了管理上的“重叠”与“真空”。如粮食经营者从事粮食收购活动，应当首先取得粮食部门的收购许可，再依法向同级工商部门办理设立登记，在其经营范围中注明粮食收购；已在工商部门登记的，也应到粮食部门补办粮食收购许可证，方可继续从事粮食收购活动，但在实际操作中，许多基层工商部门继续为不具备收购许可证粮食收购者办理工商登记，造成了工作上的矛盾：尤其是年收购量50吨以下粮食经营户不办理收购许可证的规定，更增加了粮食部门与工商部门的协调难度。 
     3、工作经费不落实。粮食监督检查工作现已全面展开，经费问题却成为粮食行政管理部门履行职责的最大障碍。根据《粮食流通监督检查暂行办法》规定，“粮食流通监督检查所需经费按有关规定和程序申请、管理和使用”，但从我市的实际情况看，要争取纳入同级财政预算非常困难，只能“挪用”粮食行政管理部门本来就很紧张的办公经费。经费不落实，就无法保障粮食监督执法工作的正常开展。如有的地方反映，因为无钱增置必要的拍录设备，调查取证非常困难，证据容易灭失、难以保全；因为无工作车辆，接到举报后无法及时达到现场，影响了检查效果；因为无钱统一执法着装和标识，影响了执法队伍的整体形象。
    4、执法手段比较弱。《条例》虽然赋与粮食行政管理部门核查收购资格、进入经营场所检查、查阅相关资料和凭证、向相关单位和人员调查了解情况等职权以及行政处罚的权力，但就总体而言，执法手段还不够有力。如《粮食监督检查行政处罚程序(试行)》中规定，粮食行政管理部门在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经批准可以将证据先行登记保存，但是否有现场查封、扣留和没收财物的权力，并没有明确，强制力明显不够。 
    5、队伍建设有差距。我市各级粮食监督检查队伍虽然已经建立起来，但与自身所担负的职责相比，还存在不小差距。一是虽然落实了粮食行政执法机构在行业管理科增挂法规监督科，配备了专职人员，但并未增加人员编制，基本上是在粮食部门内部调剂，人数较少，而且有些同志还是兼职，执法力量明显薄弱；二是从事监督检查工作的同志大都是半路出家，全市先后分三批参加省、市级培训共15人，有5人获得了执法资格。虽然经过岗位培训，但相关法律知识和、业务能力还比较欠缺，执法经验明显不足；三是少数同志在思想观念上还有差距，文明执法、公正执法的意识还不够，一定程度上还有“本位思想”和“衙门作风”。 
    二、推进粮食流通监督检查工作有序进行的几点建议 
    针对上述工作实践中存在的困难和问题，笔者结合本市实际情况，提出以下建议： 
     1、建立健全粮食执法体系。《粮食流通管理条例》和《粮食流通监督检查暂行办法》对粮食行政管理部门及粮食流通监督检查机构提出了明确要求。粮食行政管理部门要抓住《条例》和《办法》实施的有利契机，按照“专人分管、专门机构、专业队伍、专项经费”的要求，积极争取地方党委和政府支持，建立健全专门粮食监督检查机构，配备专职人员，切实担负起粮食行政执法监督检查工作。同时要按照有关文件规定，积极争取财政部门的支持，妥善解决好粮食流通监督检查专项工作经费问题，力争配备粮食检查专用车辆。2007年我局设立法规监督科增挂在行业管理科，并配备了专职人员，为有效开展粮食监管奠定了初步基础。粮食行政管理部门要积极调整现有科室职能，整合人才资源，确定专人负责，抓好粮食执法监督检查工作。 
      2、加强粮食执法队伍建设。粮食监督检查作为粮食行政管理部门的一项重要职能，其工作政策性强、业务面广，工作量大，涉及到消费者和粮食经营者的利益，关系到粮食部门的形象。因此，做好这项工作需要一支政治优良、业务精湛、作风过硬、纪律严明的高素质队伍，粮食流通监督检查工作量大的地方，可同工商、质监等执法部门那样成立执法大队或稽查大队，以充实加强执法力度。目前，我局已有6位同志获得行政执法资格。同时，还要着力抓好执法人员的法律素质和粮食流通业务的培养，采取业务培训、组织学习、参观交流等多种形式，尽快提高行政执法人员的业务能力和执法水平。建立并严格实行持证上岗制度，严禁无证执法行为。要强化对执法人员的管理和监督，严格要求，严肃纪律，不断提高执法人员的整体素质。 
       3、加大宣传力度。大力宣传《粮食流通管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》等法规，宣传要面向社会，针对不同对象、不同主体深入开展此项工作，既要提高执法主体的执法水平，又要提高被执法主体的法律意识，既要提高全社会经营主体的维护意识，又要提高粮食生产者、消费者的维权意识，全面推进依法治粮进程。 
      4、加强粮食流通监督检查部门之间的沟通与配合协作。粮食流通监督检查包括粮食购、销、存、运、加等多个环节，涉及粮食、工商、质监、卫生、物价、财政等多个部门，如果职责不明确，协调配合不好，容易出现错位、越位、缺位现象。粮食行政管理部门应主动加强与工商、卫生、质监、物价、食品药品等部门间的横向联系，协调处理解决好粮食行政执法中存在的问题，做到相互沟通、相互协调、相互理解、相互支持。同时要建立长期联席会议制度，定期交流粮食市场监督检查工作情况和信息，适时开展部门联合执法行动，既可以学习借鉴他们的执法工作经验，锻炼提高我们粮食执法队伍的素质，又可以提高粮食行政执法效果，避免各部门规章政策不统一造成出现某些环节执法真空，或者工作交叉、代位执法等问题，共同维护粮食市场秩序。 
      5、加强粮食流通统计制度监管。社会粮食统计是加强粮食宏观调控有效进行监管的基础性工作。把辖区内各种经济类型粮食流通企业的统计业务活动纳入管理范围，是国家赋予粮食行政管理部门的一项重要职责。要按照政策规定，准确确定应当纳入统计范围的非国有粮食经营企业，并按照统计制度的要求，认真进行监督检查。对于不执行制度规定、不按时上报统计资料的经营者，依法予以查处。促进粮食流通统计工作走上规范化、法制化的道路。2006年我局为进一步做好和规范粮食经营台帐和统计工作，统一印制了《粮食收购凭证》、《粮食销售凭证》、《粮食加工凭证》和《粮食兑换凭证》，免费放发到粮食经营企业和个体工商户，此做法深受粮食经营企业和个体工商户欢迎。 
       6、加强粮油质量和卫生监督，规范粮油市场管理。加强和规范全社会的粮油质量监督管理，既是搞好粮食行业管理的重中之重，也是确保人民群众吃上放心粮油，自觉维护消费利益的出发点和落脚点。一是要建立严格的粮食质量卫生标准和管理体系，加大对粮食质量卫生标准等相关知识的宣传力度，增强法制观念和质量意识。二是要从实用出发，帮助粮油经营者配置检测设备，搞好质检员的培训，完善粮油质检制度。使社会各方面对粮食质量有一个科学认识，引导群众科学消费，营造安全、放心的消费环境。三是要积极推行和健全粮食准入制度，严格入市门槛，防止流通渠道过于混乱，消费者无所适从。加强粮油质量监督检查，定期或不定期进行检查和抽查市场粮油质量，发现问题及时查处纠正，从严把好粮油收购质量源头关。定期发布有关粮油质量信息，引导市场，引导消费，让居民吃的明白、放心，真正做到为食者造福。 
      7、粮食监督检查要充分发挥粮食行业协会和其他中介组织的作用。粮食行业协会要在宣传法规、规范行业行为、促进粮食监督检查工作上扮演重要角色，通过组织会员学习相关知识、培训相关业务，提高会员对粮食监督检查工作的认识水平和业务水平。通过大力开展“放心粮油”、“放心店”、“放心粮油企业”评比活动，发挥先进的示范作用，带动和提高整个行业守法经营的自觉性，引导粮油经营者积极向上，自觉抵制不规范行为，营造文明经商，竞争有序的粮油市场氛围。 
    8、加强对粮食经纪人引导、规范管理。农村粮食经纪人已经成为粮食流通领域中一支重要的力量，粮食局作为粮食行政主管理部门，应客观、全面地认识农村粮食经纪人，建立健全有效的农村粮食经纪人管理机制，对于规范粮食收购市场，不断深化粮食购销市场化改革，促进粮食大流通格局的形成，有着十分重要的现实意义。一是应遵循“宽进严管”的原则，从粮食企业分流职工、当地村组干部和商德好、讲信用的农村个体经营者中筛选出合适的对象，通过培训，增强他们认真执行国家粮食质量标准和收购价格政策的自觉性，对满足条件的对象授予“粮食经纪人资格”。二是通过制定、公开行业公约，加强全社会对粮食经纪人的监督，促使粮食经纪人队伍内部相互监督以及粮食经纪个人的自我约束，在粮食经纪人队伍中逐步树立讲道德、讲政策、重承诺、守信用的风气。三是经常组织企业和经纪人的联谊活动，在企业和粮食经纪人之间，以及经纪人与经纪人之间牵线搭桥，加强沟通联系、联络感情、交流信息，有助于在经营上形成共识，促进有序竞争要以贯彻执行《粮食流通管理条例》为契机，依法加强粮食收购市场管理，使粮食经纪人管理纳入法制轨道。。
     9、加强对粮食经营者履行社会义务的告知。在宣传中或办证时，一是要求所有粮食经营者务必建立粮食经营台帐，规范原始凭证，并保存二年以上，以备检查；二是认真做好粮食出库质量检测登记，做好相关记录，主动配合执法人员的检查，以保证粮食销售品质，确保市场粮食消费安全；三是以经营量为基础，严格执行和履行最低、最高库存限量义务，在“藏粮于民”的同时，增强国家粮食宏观调控能力。